1 Introdução

O Projeto de Lei nº 1.151/1995, de autoria da ex-deputada federal Marta Suplicy, visa a instituir a parceria civil registrada entre pessoas do mesmo sexo. A denominação desse instituto, fixada após os debates na Comissão Especial da Câmara dos Deputados [1] encarregada da análise da proposição, substitui o da união civil homossexual, constante da proposta original da parlamentar paulista.

Para fins deste trabalho, o referido projeto de lei será, também, denominado simplesmente como projeto, proposta, proposição, PL (projeto de lei) ou PCR (parceria civil registrada). O público a que se destina – segmentos populacionais de orientação sexual minoritária – é identificado, genericamente, como comunidade GLBT - gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros (transexuais e travestis). Para melhor caracterização ideológica de seus integrantes, empregam-se aqui os termos orientação homossexual ou orientação homoafetiva (vide glossário, ao final), em detrimento de opção homossexual ou escolha homossexual.

Enquanto os legisladores passam – há mais de 13 anos – por cima dos fatos, ignorando os anseios de cerca de 18 milhões de brasileiros [2] (10% da população) que clamam por reconhecimento civil de seus direitos de minoria, a parceria/união homossexual, com seus desdobramentos sócio-jurídicos, prossegue. Para suprir essa carência, os gays e as lésbicas contam com o atendimento de seus parceiros, de entidades de gênero, de organizações não-governamentais, e, sobretudo, de programas governamentais e de sentenças e acórdãos do Poder Judiciário.

2 O Projeto de lei nº 1.151/95

O Projeto de lei nº 1.151/95 foi apresentado em 26 de outubro de 1995 pela então Deputada Marta Suplicy à Câmara dos Deputados. Originalmente, a proposição buscava o reconhecimento da união entre pessoas do mesmo sexo tendo como fim a proteção do direito de propriedade e de sucessão. Em seu primeiro artigo, deixa isso explícito: “É assegurado a duas pessoas do mesmo sexo o reconhecimento de sua união civil visando a proteção dos direitos à propriedade, à sucessão e dos demais regulados nesta Lei”.

O artigo dois discorre sobre o registro da união civil que será realizado nos Cartórios de Registro Civil de Pessoas Naturais mediante a apresentação pelos(as) parceiros(as) dos seguintes documentos: I – prova de serem solteiros(as), viúvos(as) ou divorciados(as); II – prova de capacidade civil plena; III – instrumento público de contrato de união civil. O mesmo artigo prossegue afirmando a impossibilidade de alteração do estado civil do(a) pactuante durante a vigência do contrato.

O terceiro artigo aborda o conteúdo do contrato como “sendo livremente pactuado” e afirma que esse “Deverá versar sobre disposições patrimoniais, deveres, impedimentos e obrigações mútuas”.

Os três artigos seguintes tratam da extinção da união civil e da partilha decorrente dessa. A extinção dar-se-á pela morte de um(a) dos(as) contratantes ou mediante decretação judicial. Qualquer parceiro(a) poderá requerer a extinção da união civil, ou demonstrando uma infração contratual ou alegando desinteresse na continuidade dela, desde que decorridos dois anos de constituição da parceria. A partilha dos bens deverá estar de acordo com o disposto no instrumento público de união civil, cujo teor deverá ser expressamente repetido na sentença de extinção dessa.

O artigo sete reitera a necessidade da averbação do registro de constituição ou de extinção da união civil nos assentos de nascimento e casamento das partes, isto é, é necessário o registro dos contratos (de constituição e/ou extinção) de união civil no Cartório. O oitavo artigo do projeto veda a celebração de mais de um contrato de união civil. A penalidade prevista a quem desobedecer a essa limitação ou mudar de estado civil durante a vigência do contrato será de seis meses a dois anos de reclusão.

O artigo nove do projeto aborda como e onde se dará o registro da união civil (em livro próprio no Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais), versando, também, sobre a alteração da legislação vigente para o registro de imóveis. Já o artigo 10 trata da impenhorabilidade do bem imóvel próprio e comum e, para isso, modifica a lei 8.009, de março de 1990.

Os artigos de 11 a 13 versam sobre os benefícios da previdência social, inclusive para servidores públicos civis da União, e ressaltam ser responsabilidade dos estados e municípios a regulamentação desses direitos a seus servidores. Promovem para tal fim a modificação das Leis nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (Lei de Benefícios Previdenciários), e nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Federais).

O artigo 14 trata do direito à sucessão por meio de alteração na Lei nº 8.971, de 28 de dezembro de 1994. O artigo posterior aborda o direito à curatela. Em relação à naturalização, assunto do derradeiro artigo temático, o de nº 16, ela passa a ser concedida para estrangeiro(as) que tenham parceiro(a) com nacionalidade brasileira, para isso altera a Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980 (Lei dos Estrangeiros).

Na justificativa do projeto, a autora desenvolve toda uma preocupação com a caracterização da união civil, buscando, a todo momento, diferenciá-la do casamento e da união estável heterossexual. Para tal, afirma que a união civil é uma relação especial entre particulares, que, por sua especificidade, merece a proteção do Direito, aproximando-a de um contrato. Em reforço a essa linha de pensamento, a deputada sublinha que a futura lei não exigirá mudanças conceituais e legais no campo da família. No entanto, ainda em um dos trechos da própria justificativa, a ex-parlamentar aduz comentários ambíguos quanto à almejada dissociação:

• [...] Está entendido, portanto, que todas as provisões aplicáveis aos casais casados também devem ser direito das parcerias homossexuais permanentes. A possibilidade para casais de gays e lésbicas registrarem suas parcerias implicará a aceitação por parte da sociedade de duas pessoas do mesmo sexo viverem juntas numa relação emocional permanente.

Como se vê, Marta Suplicy refere-se a uniões homossexuais, em muitos momentos, como “casais de gays e lésbicas”. Ao que se sabe, o termo casal faz referência indubitavelmente ao casamento. Além disso, em alguns tópicos da justificativa da proposição, a autora caracteriza a união homossexual como uma relação de afeto e compromisso mútuo, ou seja, como um laço emocional entre duas pessoas do mesmo sexo, o que contradiz o projeto como sendo apenas um contrato civil entre duas pessoas do mesmo sexo. Não obstante essas incongruências, ao final da mencionada justificativa, a ex-deputada ressalta, mais uma vez, a diferenciação entre esses institutos:

• [...] A figura da união civil entre pessoas do mesmo sexo não se confunde nem com o instituto do casamento, regulamentado pelo Código CivIl Brasileiro, nem com a união estável, prevista no parágrafo 3º do art. 226 da Constituição Federal. É mais uma relação entre particulares que, por sua relevância e especificidade, merece a proteção do Estado e do Direito. O projeto estabelece com clareza os direitos que visa a proteger nessa relação. As formalidades nele previstas servem não só como uma garantia ente os próprios contratantes, mas também perante terceiros; servem, ainda, como um indicador para a sociedade, de quão sério é o tema nele tratado e da expectativa de durabilidade e estabilidade que têm em suas relações.

Depreende-se, assim, que os pontos cruciais do arrazoado que justifica a proposta ancoram-se na defesa dos direitos humanos e da cidadania. As mencionadas incoerências serão posteriormente sanadas pelo deputado Roberto Jefferson, relator do PL na Comissão Especial responsável por seu exame, tanto em seu parecer como no substitutivo [3] apresentado à proposta original [4].

A ex-deputada Marta Suplicy argumenta, ainda, em favor de sua causa, que o reconhecimento social da relação homoafetiva (termo preferível a homossexual ou homoerótico), por meio da aprovação da união civil entre pessoas do mesmo sexo, promoverá maior possibilidade de proteção à saúde (cita a Aids como exemplo); diminuição da violência e da discriminação direcionada a homossexuais; e aceitação das homossexualidades (tanto por parte do(a) homossexual quanto da sociedade em geral).

Ainda na defesa de seu projeto, Marta Suplicy cita decisão da Organização Mundial da Saúde e do Conselho Federal de Psicologia de retirar o homossexualismo – Código 302.0 da Classificação Internacional de Doenças (CID) – das categorias de doença, desvio ou transtorno sexual. Vale-se, igualmente, de estudos que apontam que a(s) homossexualidade(s) não é (são) uma opção ou escolha e que a ciência ainda não encontrou resposta satisfatória para sua(s) gênese(s). Exclui, por outro lado, qualquer referência à discussão pautada em princípios teológicos e/ou religiosos [5]. Por isso, para a autora, o debate deve ser restrito à esfera laica, especialmente no capítulo concernente aos direitos civis em uma sociedade pluralista e democrática.

A indefinição do Parlamento com relação à regulamentação das parcerias homossexuais deixou um vácuo no arcabouço jurídico-legal. Tendo gerado fortes expectativas por parte do público interessado, é nessa inação parlamentar que surge a ação de entidades da sociedade civil e dos Poderes Executivo e Judiciário para o atendimento das reivindicações da comunidade GLBT.

3 O Poder Executivo açambarca a função legislativa

Os constituintes de 1988 propunham divisão mais eqüitativa das funções exercidas pelos três poderes da República. Pensando nisso, extinguiram o instrumento monocrático do decreto-lei, que permitia que o Executivo exercesse atribuição legiferante. Em seu lugar, foi criada a medida provisória, de origem italiana – a proccedimenti provisori -- que, a exemplo do nome, deveria ser um instrumento legal transitório que atendesse às necessidades mais prementes da administração pública. Era consenso, à época de sua criação, que esse mecanismo era necessário para não engessar o andamento da máquina pública. Enquanto a medida era implementada, o Congresso Nacional iria discutir e amadurecer a medida provisória proposta pelo Governo.

Como ocorreu com o decreto-lei, porém, que, de exceção virou regra, o novo instrumento transformou-se na ferramenta jurídico-legal que norteia a maioria das atividades do País. Todas as medidas provisória são consideradas de resolução urgente ou urgentíssima, não são apreciadas e atravancam a pauta de deliberações do Congresso. É por essa razão que os parlamentares de ambas as Casas praticamente não vêem suas proposições sendo debatidas no Parlamento.

Desde a entrada em vigor da Constituição Cidadã, conforme Figueiredo e Limongi (1999) apontam, mais de 85% da matéria legal aprovada no País provém da iniciativa do Executivo. Apenas 13% desse ordenamento é de iniciativa parlamentar. Essa legislativização do Poder Executivo não se deve unicamente à sanha de poder e de manipulação de interesses daquele órgão; muito se deve ao comodismo dos parlamentares e à falta de melhor integração de esforços entre as diversas correntes partidárias em que se divide a Câmara dos Deputados. Com isso, é comum que fatos sociais já estabelecidos há tempos – como é o caso da relação homoafetiva – aguardem anos para serem regulados pelo Poder Legislativo, quando o são.

O novo Código Civil, implantado em 2002, depois de mais de 26 anos de tramitação, já entrou em vigor desatualizado, pois a realidade, depois de tanto tempo, já o havia superado. A questão da união civil já poderia ter sido contemplada pelo Código, já que ele entrou em vigor ainda na efervescência dos debates sobre o projeto da deputada Marta Suplicy. Se o PL 1.151 tivesse sido apresentado sob a forma de medida provisória, não resta dúvida de que ele já teria sido votado há muito tempo. Desde que a proposição se encontra pronta para ser apreciada pelo Plenário, há cerca de dez anos, o projeto entrou na pauta de discussão pouquíssimas vezes, mais pelo trancamento da pauta por medidas provisórias do que por desinteresse de sua autora.

No tocante à questão dos direitos de orientação sexual, o Poder Executivo vem se adiantando, também, aos reclamos da minoria homossexual. Em 2003, o II Plano Nacional de Direitos Humanos, pela primeira vez em nosso País, abordou abertamente a questão do direito à não-discriminação da comunidade GLBT.

Em 2005, o governo foi mais longe e lançou o programa Brasil sem Homofobia, mais uma vez na dianteira do Poder Legislativo, que, há anos, faz tramitar sem sucesso projetos de lei nesse sentido. O programa governamental desdobra-se em várias frentes de auxílio ao movimento GLBT, mediante ações como a edição de cartilhas elucidativas, o apoio financeiro e operacional às paradas gays em várias capitais e cidades brasileiras – 92, em 2006 --, e a realização de encontros regionais e nacionais para discussão do assunto.

Outra medida de há muito pleiteada pelas organizações de homossexuais foi a inclusão de 3 membros dessas agremiações no Conselho Nacional de Combate à Discriminação, órgão ligado ao Ministério da Justiça. Tem assento naquele Conselho representantes de todas as minorias, inclusive indígenas. A importância de se ter representantes nesse fórum pode ser medida pela reverberação das sugestões de seus membros em políticas institucionais.

A decisão política do Poder Executivo em incluir os interesses da causa homossexuais na agenda dos debates nacionais tem feito crescer a visibilidade da situação em que se acha essa minoria em nosso País. Com o apoio de cerca de 90 entidades que congregam a comunidade GLBT no Brasil, o Executivo tem colaborado para a crescente aceitação do homossexual em nossa sociedade.

4 A judicialização da política

Vianna (1999) e outros autores têm percebido que a lentidão do Legislativo favorece a assunção de suas atribuições por outros atores institucionais, sobretudo pelo Poder Judiciário. Cresce a tal ponto essa outrora insuspeita atribuição por parte dos magistrados que Cappelletti (1993) os denomina muito apropriadamente de juízes legisladores.

Essa judicialização das relações sociais tem alcançado o mundo do trabalho, o universo familiar e os demais organismos político-institucionais da sociedade. Nunca os operadores do direito, com seus códigos, seu arsenal de institutos e procedimentos fizeram-se tão onipresentes na vida cotidiana. O crescimento das demandas judiciais e do número de órgãos, faculdades e profissionais para satisfazê-las reafirmam o Direito como uma das áreas do conhecimento mais valorizadas pela sociedade.

Essa pressão social pela solvência das contendas, principalmente em função da conscientização dos cidadãos acerca de seus direitos, tem exigido soluções cada vez mais ágeis e eficazes para o atendimento desse novo e imenso contingente. Daí a razão do surgimento de novas varas judiciárias, da informatização processual e da desconcentração dos julgamentos via juizados especiais. Como a sociedade atual tem se distinguido pela velocidade de suas transformações, com a adoção de novos costumes e novas tecnologias, os impactos sobre as relações sociais vêm se avolumando irrefreavelmente. Com isso, surgem alterações sociais e novos vínculos que carecem de fundamentação legal para seu ordenamento pacífico.

Como vimos, o Poder Legislativo não têm acompanhado essa evolução dos costumes, deixando um vácuo que, necessariamente, tem que ser preenchido. E é nessa esteira que vem atuando o Poder Executivo com a execução de políticas governamentais e a edição de medidas provisórias que cumpram essa necessidade. Mas é o Poder Judiciário que mais vem atuando nessa seara, uma vez que, chamados a se pronunciarem, os magistrados não podem se escusar de dar sua sentença. Normalmente, os juízes decidem de acordo com a lei, a jurisprudência e a doutrina dos teóricos. Não havendo nenhum desses guias disponíveis, sobretudo a lei emanada do Poder Legislativo, o juiz não pode, mesmo assim, alegar que não possua nenhum suporte conceitual ou legal para proferir seu despacho. Por um princípio denominado de indeclinabilidade de jurisdição, ele precisa se manifestar. E, segundo o Código de Processo Civil, não havendo em que se amparar, ele julga por analogia, pelos usos e costumes e pelos princípios gerais de direito.

Quanto à união civil, que, de há muito tempo, já se constituiu em fato social e que ainda espera por regulação jurídica, o juiz, ao se defrontar com pedidos ligados ao caso, deve obrigatoriamente se pronunciar. Não havendo lei, é lícito que ele faça analogia com o casamento heterossexual e com costumes que já vêm se implantando na prática social bem como que ele lance mão dos princípios gerais do direito inscritos na Constituição Brasileira e nas cartas constitucionais internacionais, sobretudo em seus aspectos de não-discriminação e de salvaguarda dos direitos humanos. Daí porque que dezenas de sentenças já foram proferidas em alguns estados e municípios brasileiros assegurando os direitos dos homossexuais (Dias, 2001).

A judicialização da Política ou a politização do Judiciário – politização no sentido de se assumir incumbências de outro Poder – é decorrência direta da baixa produtividade em legislar de nossos congressistas. A reversão dessa tendência só ocorrerá mediante a concepção de leis que reflitam a nova dinâmica social e a proteção dos interesses de todos os segmentos populacionais. É na inação do Legislativo que os demais Poderes atuam. Estes são, na verdade, obrigados a se posicionarem, seja por motivação política, seja por imperativo constitucional e legal. Cabe, portanto, aos deputados e aos senadores, retomarem a si a prosaica função que lhes foi delegada: o ordenamento legal dos novos arranjos e necessidades sociais.

O Judiciário, na condição de formulador da regulamentação legal, ao lado dos outros dois Poderes, revela o atual desequilíbrio das funções tripartites do Estado. Quem perde é o cidadão, pois a multiplicidade de atribuições de cada Poder faz com que cada um deles não se especialize em sua competência constitucional, prestando, assim, um serviço de má qualidade e pondo em cheque a independência e a harmonia de suas concepções originais.

5 Conclusão

Enquanto o Parlamento se abstém de sua função precípua – legislar –, entidades civis, organizações não-governamentais e, principalmente, a Administração Pública e o Judiciário tem suprido esse papel, numa descaracterização do Estado Democrático de Direito, que supõe a repartição e a assunção de funções por instituições diversas. A experiência tem mostrado que a hipertrofia de um Poder em desfavor de outro não conduz ao fortalecimento das instituições como um todo e torna o Estado refém de uma minoria.