1 Introdução

A Câmara dos Deputados vem, ao longo dos anos, adotando políticas voltadas à transparência e à democratização do processo legislativo. Para isso, tem-se posicionado na vanguarda da utilização dos recursos tecnológicos mais avançados para viabilizar as suas funções institucionais de legislar, fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e representar o povo brasileiro. Nesse sentido, surge o debate em torno da utilização da assinatura digital como mais uma etapa a ser agregada na construção do processo legislativo. Imbuído desse propósito, o presente artigo tem como objetivo analisar a viabilidade da implantação da assinatura digital no processo legislativo da Câmara dos Deputados em atenção às normas dos §§ 1º e 3º do art. 102 de seu Regimento Interno, que trata da assinatura do Parlamentar por meio eletrônico na iniciativa das proposições.

Ao se pesquisar o uso da assinatura digital em outros países, constatou-se que não se trata de uma novidade, já que desde 1995 os Estados Unidos da América vêm-se beneficiando da tecnologia, bem como diversos países da Europa e da América Latina. O Brasil, atento a essa evolução, por meio da Medida Provisória nº 2.200, de 28 de junho de 2001 (atual MP nº 2.200-2, de 24 de agosto de 2001), implementou a infra-estrutura necessária à utilização da assinatura digital, estabelecendo-se o marco regulatório da assinatura digital no País. Ela regulamenta a Infra-estrutura das Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil), como forma de garantir a autenticidade, a integridade – e, por conseguinte, a validade jurídica dos documentos em forma eletrônica –, as aplicações que utilizem certificados digitais, bem como a realização de transações eletrônicas seguras. [1]

O Poder Executivo foi o pioneiro no uso da assinatura digital, abrindo a possibilidade para que os outros Poderes da República adequassem as suas realidades para também adotar essa nova tecnologia. A Câmara, com vistas à implantação da tecnologia, firmou, em 2002, contrato com uma Autoridade Certificadora vinculada à ICP-Brasil para aquisição de certificados digitais e respectivas mídias. Simultaneamente à adoção do modelo de Infra-Estrutura de Chaves Públicas da ICP-Brasil, a Casa iniciou estudos para a implementação de uma Infra-Estrutura de Chaves Públicas interna, denominada ICP-CD, tendo como uma das motivações a redução dos custos operacionais.

Com o propósito de instrumentalizar o processo legislativo com a assinatura digital, em 2004, foi promulgada Resolução nº 22, que prevê a apresentação de proposição de iniciativa individual ou coletiva por meio de assinatura digital. A partir dos estudos realizados, constatou-se que, para implantação da referida tecnologia no processo legislativo, é recomendável a aprovação de normas internas que regulamentem as ações inerentes aos procedimentos legislativos, incluindo-se os aspectos administrativos, as competências e os procedimentos a serem observados na utilização da tecnologia.

A implantação dessa tecnologia no âmbito da Câmara dos Deputados imprimirá mais celeridade à tramitação das proposições, uma vez que os Deputados disporão de instrumentos automatizados para subscreverem digitalmente as proposições. Além disso, a utilização desse recurso criará condições para o Parlamentar atuar no processo legislativo de forma on-line, ampliando e potencializando a sua ação legiferante, uma vez que poderá apresentar, além de proposições, outros documentos pertinentes à sua atuação parlamentar. Outro benefício observado com a implantação da assinatura digital refere-se às íntegras das proposições e informações legislativas que hoje são disponibilizadas na Internet, via Sistema de Informações Legislativas (SILEG), e que passarão a ser revestidas de legalidade, uma vez que constará a assinatura do autor de forma digital.

Ainda que indiscutíveis os benefícios da assinatura digital, ressalta-se que não se defende, neste trabalho, a extinção da assinatura tradicional, a manuscrita, pois é característica dos trabalhos do Congresso Nacional a imprevisibilidade dos acontecimentos nas sessões plenárias e nas reuniões das Comissões. Muitas vezes, isso impõe ao processo a necessidade de colhimento de assinatura de próprio punho nos requerimentos, recursos e outros tipos de proposições apresentados no calor dos debates, fruto da dinâmica inerente ao processo legislativo.

2 Conceito de assinatura digital

A assinatura eletrônica refere-se a um complexo de métodos para comprovação de autoria de documentos e, por sua vez, a assinatura digital fundamenta-se, tão-somente, no procedimento de autenticação baseado na criptografia (MENKE, 2005, p. 40-41). Assim, a assinatura digital permite a realização de troca de informações eletrônicas seguras por meio de ambientes como a Internet.

Zaccoli (2000, p. 183) escreve que a Utah Digital Signature Actdefine definiu a assinatura digital como:

• uma transformação de uma mensagem usando um sistema de criptografia assimétrica tal que uma pessoa, tendo a mensagem inicial e a chave pública do signatário possa, com precisão, determinar se: (a) a transformação foi criada usando a chave privada que corresponde à chave pública do signatário; e (b) a mensagem não foi alterada desde que a transformação foi feita.

O mesmo autor (ZACCOLI, 2000, p. 180) afirma que a assinatura eletrônica pode ser entendida como um “[...] lacramento personalizado de [...] conteúdo[...]”, sendo o lacre o mecanismo destinado a garantir a integridade do documento, o qual, por apresentar atributo de personalização, permite garantir a autenticidade. Nessa linha de raciocínio, o autor compara o ato de assinar um documento eletrônico ao ato de colocar uma carta dentro de um envelope, fechá-lo apropriadamente e escrever a identificação do remetente. Assim, depois do envelope fechado, garante-se a integridade e autenticidade, pois não é possível alterar o conteúdo do documento ou abrir o envelope sem deixar marcas.

Em sentido similar, Lacorte (2005, p. 16) conceitua a assinatura digital como o instrumento que assegura força probante ao documento digital, uma vez que permite a conferência de autoria e integridade deste, e Menke (2005, p. 30) informa que essa tecnologia de informática surge como subsídio na difícil tarefa de sanar uma imperfeição das comunicações veiculadas no meio digital, que seria a de não se ter a certeza da identidade da pessoa com a qual se relaciona.

3 Validade jurídica

Dois elementos que se destacam quanto à eficácia probatória de um documento são sua autoria e integridade. A autenticação visa assegurar que o usuário é, de fato, quem ele diz ser. Por sua vez, a integridade é a garantia de que o documento não foi modificado após a sua concepção (GANDINI; JACOB; SALOMÃO, 2006).

Outro elemento relacionado à validade jurídica documental é a tempestividade. Ela consiste na protocolização digital que tem como objetivo assegurar a existência de um documento eletrônico em determinado momento. A data e a hora anexadas ao documento devem condizer com o instante em que ele foi submetido ao processo de protocolização, de modo a se garantir que tenha sido produzido naquele determinado momento no tempo (COSTA; CUSTÓDIO; DIAS, 2006).

É de se destacar que, na visão de Menke (2005, p. 51-52), o autor da declaração de vontade assinada digitalmente não pode, a princípio, negar a sua vinculação com o conteúdo do documento (não-repúdio), apesar de a presunção de autoria ser juris tantum, ou seja, admitir prova em contrário, tendo o contestador que comprovar a utilização indevida da chave privada por terceiro. Tal presunção é instituída em atenção à característica do que é a garantia de que nenhuma das partes integrantes da relação jurídica possa negar os documentos correspondentes que tenham sido legitimamente assinados.

4 Funcionalidade da assinatura digital

A assinatura digital tem a função de lacrar o conteúdo do documento, fazendo com que este permaneça íntegro ou, se for minimamente alterado, que isso possa ser constatado. Além disso, ela garante a autenticidade e a tempestividade (GANDINI; SALOMÃO; JACOB, 2006).

Na assinatura digital, utiliza-se a criptologia. Tal método consiste em um conjunto de técnicas matemáticas que permitem embaralhar uma mensagem de forma a impedir que ela seja lida por outra pessoa que não o destinatário. Esse texto ininteligível somente se torna legível com o uso de duas chaves: a pública e a privada (BITTENCOURT, 2006).

A criptografia pode ser simétrica e assimétrica. A primeira caracteriza-se pela utilização de uma chave secreta usada para cifrar e decifrar um texto. A segunda vale-se de um par de chaves, sendo uma chave pública e outra privada. Uma das chaves é utilizada para cifrar a mensagem e a outra para decifrá-la. As mensagens cifradas com uma das chaves do par só podem ser decifradas com a outra chave correspondente. A chave privada deve ser utilizada somente pelo seu titular, enquanto a chave pública fica disponível livremente para qualquer interessado. Enquanto a privada é utilizada para assinar o conteúdo do documento, a pública valida esta com assinatura (MAIA; PAGLIUSI, 2006).

A assinatura digital ocorre com a associação da criptografia assimétrica ao certificado digital. Essa associação realiza-se da seguinte forma: primeiramente, o documento eletrônico é criptografado aplicando-se-lhe um algoritmo que gerará um hash [2], um resumo. Em seguida, associa-se a chave privada ao texto criptografado (resumo), gerando a assinatura digital que fica armazenada em um arquivo associado ao texto original (GANDINI; SALOMÃO; JACOB, 2001, p.10). Essa técnica assegura que um documento assinado de forma digital seja enviado ao destinatário final com identificação de autoria (autenticidade) e não-violação (integridade) da mensagem, o que permite o reconhecimento desse documento como juridicamente válido (LACORTE, 2005, p.15).

Com a associação do hash ao certificado digital, há a garantia de que as assinaturas digitais de um mesmo usuário com o recurso da chave privada são diferentes para cada documento subscrito eletronicamente. Isso ocorre uma vez que o hash varia em virtude do conteúdo de cada documento. Trata-se da geração de um resumo do documento para identificá-lo e torná-lo único (message digest) a partir de uma equação matemática. Associa-se a esse resumo uma chave privada de conhecimento do usuário, tendo-se como resultado um message digest codificado. A partir de então, é anexada ao documento a chave pública do autor constante do certificado digital (CASTRO, 2003, p.3).

Ao receber a mensagem digital, o destinatário do documento, com base na chave, pode checar informações como o nome ou outro dado de quem o enviou, conferindo confiabilidade ao documento recebido. Esta operação é tão segura que não é possível que um técnico especializado em informática ou um hacker [3] consiga ler o conteúdo do documento sem a devida permissão, já que as operações matemáticas envolvem até dois mil dígitos e permitem trilhões de combinações (WEIMBERG, 2006, p. 90-91).

5 Modelo de assinatura digital adotado pelo Brasil

O Brasil e a maioria dos países adotaram, para a assinatura digital, a infra-estrutura de certificação de chaves, públicas e privadas, que proporciona várias funcionalidades em relação ao documento eletrônico, conhecidas como requisitos de validade, quais sejam, a autenticidade, a integridade e a tempestividade. O Certificado é documento eletrônico constituído de um sistema de chave pública e privada com dados cadastrais de seu titular – tais como, nome, endereço e demais dados – e assinado por alguém em quem o cliente deposita a sua confiança: uma Autoridade Certificadora que funciona como um cartório eletrônico (MAIA; PAGLIUSI, 2006).

Vale mencionar que a Medida Provisória nº 2.220, de 24 de agosto de 2001, não dispôs sobre os elementos processuais de utilização das assinaturas eletrônicas, restringindo-se a sistematizar a organização administrativa e suas competências sobre o assunto ao instituir uma autoridade gestora de políticas (Comitê Gestor), a Autoridade Raiz - Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), as Autoridades Certificadoras (AC) e as Autoridades de Registro (AR).

O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), autarquia federal, conforme dispõem os arts. 12 e 13 da Medida Provisória 2.200-2, desempenha as funções de Autoridade Certificadora Raiz. O ITI tem como principais atribuições operar o funcionamento da AC Raiz, além de credenciar e fiscalizar as entidades integrantes da ICP-Brasil, observando-se o disposto na Medida Provisória 2.200-2 e as resoluções editadas pelo Comitê Gestor. As atividades desenvolvidas pelo ITI são realizadas em um ambiente seguro, cujas instalações são homologadas pelo Comitê Gestor da ICP-Brasil (MENKE, 2005, p. 101-104).

6 Benefícios do uso da assinatura digital no processo legislativo

Com o intuito de capitalizar o desenvolvimento tecnológico em prol do processo legislativo, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados vem sendo adequado a essa nova realidade. Nesse sentido, em 2004, foi promulgada a Resolução nº 22, que prevê a apresentação das proposições, de iniciativa individual ou coletiva, por meio de assinatura eletrônica, verbis:

Art. 102. As proposições de iniciativa de Deputado poderão ser apresentadas individual ou coletivamente.

• § 1º Consideram-se Autores da proposição, para efeitos regimentais, todos os seus signatários, podendo as respectivas assinaturas ser apostas por meio eletrônico de acordo com Ato da Mesa.
• ............................................................................................................
• § 3º O quorum para a iniciativa coletiva das proposições, exigido pela Constituição Federal ou por este Regimento Interno, pode ser obtido por meio das assinaturas de cada Deputado, apostas por meio eletrônico ou, quando e expressamente permitido, de Líder ou Líderes, representando estes últimos exclusivamente o número de Deputados de sua legenda partidária ou parlamentar, na data da apresentação da proposição. (grifo nosso)

Com a implantação da assinatura digital, as proposições serão apresentadas eletronicamente, dispensando-se a via em papel. É importante ressaltar que a versão eletrônica assinada de forma digital será considerada a versão original. Com isso as íntegras das proposições inseridas no Sileg e disponibilizadas na Internet serão revestidas de legalidade, uma vez que estarão assinadas de forma digital.

Com as proposições assinadas de forma digital criar-se-ão as condições necessárias para montagem de pastas eletrônicas das proposições, o que dentre outras vantagens, possibilitará mais agilidade e segurança nos procedimentos de reprodução dos avulsos de forma eletrônica e em papel, como também, na guarda dos originais desses documentos.

Outra vantagem do uso da assinatura digital no processo legislativo é a celeridade no colhimento de assinaturas de Parlamentares nas proposições que exijam iniciativa coletiva. Obter o apoio, conforme o caso, de pelo menos 171 ou 257 Deputados é trabalho árduo, o que imprime dificuldade operacional a esse serviço. Com a assinatura digital, por meio de um controle eletrônico, o Parlamentar e sua assessoria de gabinete poderão avaliar, com mais conforto, as proposições e, eventualmente, assiná-las de forma mais prática e segura. Nesse sentido, o que se espera com a implantação da tecnologia proposta é dar ao Parlamentar condições mais favoráveis para a subscrição das suas proposições, bem como para o apoiamento às matérias propostas outros Parlamentares, garantindo celeridade ao processo.

Como a assinatura digital garante a autenticidade, a integridade e a tempestividade das proposições, dispensa-se a conferência de assinatura aposta às mesmas, sendo necessário tão-somente aferir, de forma automática, a quantidade de assinatura subscrita no documento. Essa sistemática auxiliará os parlamentares no controle do quantitativo de assinaturas subscritas. A título de exemplo, conforme consta no SILEG, dados disponíveis na página www.camara.gov.br [4], na 52ª legislatura, mostram até a data informada, foram apresentadas, aproximadamente, 9.000 proposições, sendo 520 Propostas de Emenda à Constituição - PEC. Contudo, 120 PECs foram devolvidas por não conterem número suficiente de assinaturas.

Outro aspecto a ser considerado trata-se da possibilidade de as emendas serem apresentadas com a assinatura digital. Com esse recurso, os procedimentos de admissibilidade e publicidade necessários serão mais eficientes, céleres e seguros. Isso diminuiria o vultoso trabalho como o que ocorreu em 2003, quando foram apresentadas, concomitantemente, em torno 550 emendas para cada uma das PECs nºs 40 e 41, exigindo-se, em cada uma delas, no mínimo, 171 assinaturas e determinando-se a conferência de, aproximadamente, 188.100, cabendo ressaltar que há prazos regimentais para a Comissão Especial concluir seus trabalhos [5].

Outra aplicabilidade da assinatura digital é viabilizar a apresentação de projetos de lei de iniciativa popular, já que os requisitos exigidos são muito rigorosos e envolvem a subscrição de pelo menos 1% do eleitorado nacional, em pelo menos cinco unidades da Federação, com não menos de três décimos por cento em cada uma delas (CF, art. 61, § 2º). Com o emprego da assinatura digital, pode-se supor a viabilidade de colhimento de assinatura da proposição por meio da Internet por parte dos eleitores assim habilitados eletronicamente.

7 Implantação da assinatura digital no processo legislativo

A partir dos estudos realizados, é possível que se apresentem algumas sugestões para implantação da assinatura digital no processo legislativo. Primeiro é preciso integrar a assinatura digital ao processo legislativo por meio de um aplicativo, denominado assinador, para garantir a integridade e autenticidade do documento. Esse aplicativo deverá estar interligado a outro sistema, denominado protocolizador, que irá enviar as proposições aos órgãos competentes e, por meio do selo cronológico, irá garantir o requisito de tempestividade, a data e a hora oficial da conclusão do envio das matéria aos órgãos competentes. Esses dois sistemas, o assinador e o protocolizador, ficarão integrados a um sistema de gerenciamento das proposições que irá controlar as tramitações dos documentos assinados de forma eletrônica.

Com o propósito de atender às possíveis demandas de documentos apresentados com subscrição manual, sugere-se a adoção de procedimentos. Assim, os documentos apresentados com a assinatura manuscrita deverão ser digitalizados e convertidos para a forma eletrônica. Esse procedimento de conversão deverá ser realizado pelo órgão responsável pelo recebimento, dando autenticidade ao documento eletrônico por meio de uma assinatura digital, utilizada pelo servidor encarregado do ato de conversão.

Como forma de garantir a integridade na instrução dos autos da proposição, propõe-se a criação de uma cadeia de documentos, em que cada alteração no processo deverá ser validada com assinatura digital do servidor que está autuando o processo. Para a efetiva implantação dessa tecnologia, sugere-se a regulamentação de atos processuais legislativos por meio de aprovação de Ato da Mesa e de Projeto de Resolução, com vistas a dar força legal às decisões.

8 Tecnologia a ser adotada pela Câmara dos Deputados

Para utilização na Câmara dos Deputados, sugere-se a tecnologia Token USB BioPass3000, que oferece a tecnologia de reconhecimento das impressões digitais (biometria) para substituir a utilização do PIN (senha). Esse novo conceito visa reforçar a política de segurança e facilitar o uso de tokens USB no ambiente da Certificação Digital, uma vez que o usuário somente poderá ter acesso ao conteúdo protegido pelas impressões digitais cadastradas (BioPass3000, 2007).

Outra mídia que pode ser utilizada é o Smart Card, uma plataforma de segurança para gestão de identidades que integra a autenticação biométrica à base em impressão digital, proporcionando, de forma segura, a assinatura digital de documentos, e-mails e processos e o controle de acesso em aplicações (INBIO, 2007).

Do ponto de vista estritamente técnico, ambas as mídias atendem perfeitamente às exigências de segurança de qualquer projeto de Certificação Digital. No caso da Câmara, a tecnologia de reconhecimento de impressão digital é a mais indicada em razão de sua alta segurança, confiabilidade e aceitabilidade, uma vez que já é utilizada nos sistemas de registros de presença dos Parlamentares e de suas votações em plenário.

Assim, diante dos argumentos apresentados, sugerimos a utilização de mídias com biometria para assinar de forma digital os documentos e procedimentos referentes ao processo legislativo.

9 Conclusão

A partir dos estudos realizados, pode-se constatar a viabilidade de implantação dessa tecnologia digital no processo legislativo, tanto pelo aspecto operacional como pelo tecnológico e processual.

No que se refere à dimensão operacional e de recursos tecnológicos, a Casa tem adotado várias políticas quanto ao uso dessa tecnologia. Assim, poderá optar em operar como uma Autoridade Certificadora, tendo, neste caso, independência no gerenciamento de seus certificados, mas isso acarretará um custo operacional maior e demandará mais recursos tecnológicos. Por outro lado, se continuar atuando apenas como Autoridade de Registro, terá menores custos operacionais, contudo continuará dependente de uma empresa privada para emitir e gerenciar seus certificados. Nesse sentido, pode-se concluir que, independentemente da política a ser adotada pela Câmara dos Deputados, o êxito do uso da assinatura digital está na vinculação dessa tecnologia às rotinas e procedimentos da Casa, no caso em estudo, ao processo legislativo.

Com relação aos procedimentos do processo legislativo, a assinatura digital caracteriza-se por ser uma ferramenta fundamental para implantação do processo legislativo eletrônico, além de revestir de legalidade as matérias e informações que se encontram disponíveis na Internet. Além disso, ela permitirá a ampliação da atuação Parlamentar, que poderá ocorrer de forma on-line, e proporcionará maior interação da sociedade com Parlamento, notadamente, na apresentação de proposições.

Para viabilizar a sua implantação, é necessária a criação de aplicativos para recepção da assinatura digital e para gerenciamento das matérias no decorrer da tramitação do processo legislativo. Esses procedimentos deverão ser disciplinados em normas internas de forma a garantir legalidade e obrigatoriedade de cumprimento dos novos métodos a serem instituídos.

Diante da linha de atuação da Câmara dos Deputados e de seu pioneirismo na democratização da informação, por meio do uso de novas tecnologias, sugere-se a implantação da assinatura digital no processo legislativo como mais um instrumento a serviço da democracia e da modernização dos procedimentos da Câmara dos Deputados.