1 Aspectos gerais

O Brasil adota o sistema representativo com alguns mecanismos de democracia direta, já que a Constituição Federal da República Federativa do Brasil estabelece, em seu art. 14, que a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Dentre esses importantes institutos, que proporcionam aos cidadãos brasileiros oportunidades de participação direta nas questões de Estado, este artigo pretende discorrer sobre a iniciativa popular de leis no âmbito federal.

A iniciativa popular das leis foi institucionalizada na Constituição Federal de 1988 para ser exercida nas três esferas estatais – federal, estadual e municipal – (CF, arts. 14, III, 27, § 4º, 29, XIII, e 61, § 2º). Nas duas últimas esferas citadas, a previsão constitucional da iniciativa popular deverá ser disciplinada, respectivamente, por lei estadual e pela lei orgânica do município.

Na doutrina referente à iniciativa popular, alguns autores consideram o tipo de texto a ser apresentado à Casa Legislativa e, assim, fazem distinção quanto às formas de iniciativa. Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1989, p. 82-83), por exemplo, explicita que:

• Distinguem-se duas formas de iniciativa: a não-formulada e a formulada. Esta consiste na apresentação de projeto popular ao órgão legislativo, num texto em forma de lei, redigido de maneira articulada, pronto para ser submetido à discussão e deliberação. Pela iniciativa não-formulada apresenta-se um documento contendo a matéria e as diretrizes gerais, cabendo ao legislador dar forma legal ao seu conteúdo.

Por sua vez, José Afonso da Silva (2003, p. 100) comenta:

• A iniciativa legislativa popular pode ser formal ou não. No primeiro caso, exige-se que seja formulada por meio de um projeto de lei ou de emenda constitucional, devidamente articulado, de sorte que o povo é chamado a subscrever esse projeto que se quer apresentar ao Poder Legislativo. No segundo caso, tem-se o que se chama de “iniciativa legislativa não formulada”, ou seja, não redigida na forma de texto legislativo; é a forma exigida pelo artigo 61, § 2º, de nossa Constituição, como também pelo artigo 71 da Constituição italiana; essa forma se revela como simples exercício do direito de petição, pelo qual se pede aos parlamentares a elaboração de normas sobre assuntos especificados.

A opinião de José Afonso da Silva de que a forma de iniciativa prevista no § 2º do art. 61 de nossa Constituição, bem como no art. 71 da Constituição italiana, é a não formulada mostra-se equivocada. No caso brasileiro, ao disciplinar a iniciativa popular, a redação do referido dispositivo constitucional, assim como o texto do art. 252 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e o do art. 13 da Lei nº 9.709, de 1998, que regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do art.14 da Constituição Federal (plebiscito, referendo e iniciativa popular), mencionam expressamente a apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados. Ora, o próprio Silva reconhece que a exigência de projeto de lei (articulado) caracteriza a iniciativa formal.

Quanto à iniciativa popular no direito italiano, Roberto Rosas (1970, p. 35) informa que: “A Constituição italiana defere ao povo o exercício da iniciativa das leis por meio de uma proposta, formulada, no mínimo, por 50.000 eleitores, constituindo um projeto articulado (artigo 71 da Constituição italiana)”. O texto italiano vigente em 7/3/2007 ratifica a informação apresentada por Rosas:

• Titolo I – Articolo 71
  L'iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale.
  Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli [1]. (grifamos)

No Brasil, a iniciativa popular consubstancia-se na apresentação de projeto de lei com o apoio de um número de eleitores que seja igual ou superior a um percentual específico da totalidade de eleitores da circunscrição eleitoral, equivalente ao determinado para a esfera estatal que possua competência legislativa para disciplinar a matéria objeto da proposição apresentada pelos cidadãos. Esse percentual está definido na Constituição brasileira para os níveis federal e municipal (CF, arts. 29, XIII, e 62, § 2º). Por exemplo, em se tratando de matéria de competência da União, o projeto de iniciativa popular deve ser assinado por, pelo menos, um por cento do eleitorado nacional, pois, nesse caso, a circunscrição é o País, e apresentado à Câmara dos Deputados; caso a iniciativa seja em matéria de competência municipal, no mínimo, cinco por cento dos eleitores do município, que é a circunscrição respectiva, devem constar como signatários do projeto encaminhado à Câmara de Vereadores. A iniciativa popular estadual, por sua vez, deverá ser exercida na Assembléia Legislativa, nos termos da lei (CF, art. 27, § 4º).

2 A iniciativa popular de leis no âmbito federal

Segundo José Afonso da Silva (2003, p. 108), nas duas tentativas, a iniciativa popular “esbarrou na burocracia da Câmara dos Deputados, cujo Presidente, então, alegando falta de regulamentação regimental, negou seguimento à proposta”. De acordo com essa informação, a participação da sociedade brasileira, no processo legislativo federal, por meio da iniciativa popular de leis, nos termos do art. 61, § 2º, da Constituição Federal, não teria logrado êxito nos primeiros quinze anos decorridos da promulgação da Carta Política de 1988.

Sonia Fleury (2006), talvez por considerar elementos sociais, como comoção nacional ou intensa mobilização da sociedade civil, menciona três leis de iniciativa popular no âmbito federal: Lei nº 8.930/94, Lei nº 9.840/99 e Lei nº 11.124/05. Todavia, Santos, Nóbrega Netto e Carneiro (2007, p. 435) asseveram que os projetos que originaram essas leis, ainda que tenham sido elaborados pela sociedade e pretendido ser de iniciativa popular, só lograram iniciar o processo legislativo com a assinatura do chefe do Executivo ou de parlamentar. Segundo esses três autores, os projetos correspondentes às leis de iniciativa popular mencionadas por Fleury são, respectivamente, o Projeto de Lei nº 4.146, de 1993; o Projeto de Lei nº 1.517, de 1999; e o Projeto de Lei nº 2.710, de 1992.

Luiz Henrique Vogel (2006, p. 5), por sua vez, sem especificar quais foram os projetos de iniciativa popular, considerou já terem tramitado pela Câmara dos Deputados quatro dessas proposições.

• Nossa Carta Maior exige que o projeto de lei oriundo da iniciativa popular seja subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional – o que equivale a cerca de 1,3 milhão de eleitores – distribuído em pelo menos 5 estados, com, no mínimo, três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. Salta[sic] aos olhos as dificuldades para a obtenção de tal número de assinaturas e, em contrapartida, a conferência de sua procedência por parte da Justiça Eleitoral.
  Em conseqüência destes empecilhos práticos, apenas 4 proposições com esta origem chegaram a tramitar na Câmara dos Deputados, nos 16 anos posteriores à promulgação da Constituição.

A despeito da divergência entre os autores mencionados quanto à quantidade de projetos de iniciativa popular já apresentados à Câmara dos Deputados, não há que se olvidar que as regras constitucionais, legais e regimentais que disciplinam essa iniciativa são algumas das razões para o insucesso na utilização desse instituto. A Constituição exige que o projeto de lei de iniciativa popular seja apresentado à Câmara dos Deputados com a subscrição de, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional – quase um milhão, duzentas e sessenta mil assinaturas à época das eleições gerais em 2006 –, distribuído, pelo menos, por cinco estados (ou Distrito Federal), com não menos de três décimos por cento (três milésimos) em cada um deles.

A Lei nº 9.709, de 1998, é parcimoniosa na regulamentação do assunto. De seu texto, depreende-se que o projeto de iniciativa popular deve ater-se a um único assunto, não pode ser rejeitado por vício de forma e precisa tramitar de acordo com o Regimento Interno da Câmara dos Deputados. O estatuto interno dessa Casa Legislativa prevê, dentre outras exigências, que a assinatura de cada eleitor seja acompanhada de seu nome completo e legível, endereço e dados identificadores de seu título eleitoral, bem como que o projeto seja instruído com documento hábil da Justiça Eleitoral quanto ao contingente de eleitores alistados em cada unidade da Federação. Nesse sentido, cumpre apresentar o relato de Santos, Nóbrega Netto e Carneiro (2007, p. 434 e 435):

• Para facilitar o apanhamento de adesões, é permitido que entidade da sociedade civil se responsabilize pela coleta de assinaturas. Todavia, a iniciativa popular tem se mostrado instrumento ineficaz, pois é muito custoso o colhimento de apoio tão expressivo do eleitorado nacional. Ademais, não há condições operacionais para a conferência de um milhão e duzentas mil assinaturas, aproximadamente. Nesse sentido, asseveramos que a iniciativa popular, consagrada pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ainda não foi exercida, isto é, desde a vigência da Constituição cidadã, nenhum projeto de lei alcançou a condição plena de iniciativa popular. Nas palavras de Ferreira Filho (2002, p. 207), “trata-se de instituto decorativo”.

3 Pesquisa de casos: a iniciativa popular na Câmara dos Deputados

Em decorrência da divergência entre autores no que tange a casos de exercício da iniciativa popular, para a identificação de possíveis projetos de iniciativa popular, utilizou-se o sistema de pesquisa disponível na página eletrônica da Câmara dos Deputados do seguinte modo: a) acesso à página www.camara.gov.br; b) no menu principal, escolha da opção “Projetos de Lei e Outras Proposições”; c) na tela seguinte, escolha da opção “Pesquisa Completa”; e d) nessa opção de pesquisa, manutenção da marcação automática dos campos Situação e Órgão de Origem como “qualquer” e “todos”, respectivamente; e) finalmente, preenchimento dos campos de pesquisa Tipo e Autor ou Assunto, conforme os desdobramentos que se seguem.

Inicialmente, pesquisaram-se, de forma separada, os tipos “PL – Projeto de Lei” e “PLP – Projeto de Lei Complementar” (na Câmara dos Deputados) cuja autoria constasse como “Iniciativa Popular”. Em seguida, foi pesquisada a existência de projetos que, independentemente da autoria, referiam-se a “iniciativa popular”, caso em que essa expressão foi incluída no campo de pesquisa Assunto. Posteriormente, pesquisou-se pelo assunto “§ 2º do artigo 61 da Constituição” em cada uma das duas espécies de projeto que podem ser apresentadas pelos cidadãos. Finalmente, foi pesquisada a existência de projeto de lei e de projeto de lei complementar, vinculando-se, no campo de pesquisa Assunto, a expressão “iniciativa popular” ao art. 61 da Constituição Federal, nesse caso, inseriu-se no primeiro subcampo Assunto a expressão “iniciativa popular” e, no segundo, o número “61” apenas.

Cabe, então, expor os resultados obtidos sobre a existência ou não de projetos de lei de iniciativa popular, bem como discorrer sobre tais resultados. Nas duas primeiras tentativas de pesquisa, procurou-se identificar, separadamente, os tipos “PL – Projeto de Lei” e “PLP – Projeto de Lei Complementar” (na Câmara dos Deputados) cuja autoria constasse como “Iniciativa Popular”. Em ambos os casos, o resultado foi “nenhuma proposição encontrada”. Refazendo-se as pesquisas sem o preenchimento do campo Autor e mencionando-se “iniciativa popular” no campo Assunto, obtiveram-se, como resultado, 22 projetos de lei e dois projetos de lei complementar. Dessas 24 ocorrências encontradas, 22 projetos foram registrados como de iniciativa de parlamentar (em dezoito PLs e nos dois PLPs, o(a) primeiro(a) ou único(a) subscritor(a) era deputado(a); um PL provinha da Comissão de Legislação Participativa; e outro do Senado Federal) e dois projetos de lei constaram como de autoria do Poder Executivo.

A seguir, procedeu-se à leitura das ementas dessas proposições, bem como das explicações de ementas constantes de quinze delas. Observou-se, então, que, na explicação de ementa dos Projetos de Lei nºs 1.517/1999, 4.146/1993 e 2.710/1992, havia a seguinte informação: “projeto apresentado nos termos do § 2º do artigo 61 da Constituição Federal, que trata da iniciativa popular”. Na tentativa de vincular na pesquisa a expressão “iniciativa popular” com o art. 61 da Constituição Federal, realizou-se uma nova pesquisa por assunto para cada tipo de projeto, cujos parâmetros utilizados foram “iniciativa popular” e “61”. Dessa vez, constaram do resultado referente aos projetos de lei apenas os três projetos referidos anteriormente neste artigo como apresentados nos termos do § 2º do art. 61 da CF (iniciativa popular). Em relação aos projetos de lei complementar, o resultado foi “nenhuma proposição encontrada”.

Outro modo de pesquisa deu-se a partir da tentativa de identificação do assunto “§ 2º do artigo 61 da Constituição” em cada uma das duas espécies de projeto que podem ser apresentados pelos cidadãos. Os resultados por tipo apresentaram quatro projetos de lei e nenhum projeto de lei complementar. Desses quatro projetos, três já constavam do resultado da pesquisa cujo parâmetro foi “iniciativa popular” e “61” e o restante foi o PL nº 234, de 1995, que “regulamenta o parágrafo primeiro, do artigo 61, da Constituição Federal”. Esse projeto tinha sua autoria atribuída a um deputado e sua explicação de ementa informava: “determinando que as leis que contenham matéria de iniciativa privativa do Presidente da República não poderão ser objeto de medidas provisórias, regulamentando a nova Constituição Federal. Poder conclusivo das comissões – artigo 24, inciso II. (Por transformação do PLP nº 11/95.)”. Dessa forma, quanto à autoria do PL nº 234, de 1995, não se identificou qualquer vínculo com a iniciativa popular.

De acordo com esses resultados, nenhum projeto de lei teve sua autoria atribuída exclusivamente à iniciativa popular. Segundo o método de pesquisa utilizado, constatou-se que, de certo modo, a Câmara dos Deputados reconheceu o vínculo entre a iniciativa popular e os Projetos de Lei nºs 1.517, de 1999, 4.146, de 1993, e 2.710, de 1992. Cumpre registrar, todavia, que a legitimação e a validação constitucional do recebimento desses projetos pela Câmara dos Deputados mostraram-se inquestionáveis em razão de a autoria principal de cada um deles ter sido atribuída ao Presidente da República ou a Deputado, conforme o caso. Pode-se, então, considerar que nenhuma tentativa de a sociedade iniciar o processo de elaboração de leis por meio da iniciativa popular concretizou-se sem a participação de representantes eleitos pelo povo para desempenhar mandato eletivo, no Legislativo ou no Executivo, conforme comentários a seguir.

A Lei nº 8.930/94 refere-se a crimes hediondos e decorre do Projeto de Lei nº 4.146, de 1993, que consta, na Câmara dos Deputados, como de autoria do Poder Executivo. Nesse caso específico, por meio de análise do conteúdo do processo, observou-se que, primeiramente, foi apresentado à Câmara o projeto assinado pelo Presidente da República. Posteriormente, chegou a essa Casa Legislativa um anteprojeto proposto por cidadãos na intenção de se exercer a iniciativa popular. O teor desse texto apresentado pela sociedade era semelhante – e não idêntico – ao encaminhado pelo Executivo. De qualquer modo, consta na explicação de ementa do referido projeto: “caracterizando chacina realizada por esquadrão da morte como crime hediondo. Projeto apresentado nos termos do § 2º do artigo 61 da Constituição Federal, que trata da iniciativa popular das proposições, chamado ‘Daniela Perez ou Gloria Peres’”.

A Lei nº 9.840/99 relaciona-se ao Código Eleitoral e é oriunda do Projeto de Lei nº 1.517, de 1999, cuja autoria, na Câmara dos Deputados, foi atribuída ao então deputado Albérico Cordeiro. Consta da sinopse de tramitação a explicação: “Projeto apresentado nos termos do § 2º do Artigo 61 da Constituição Federal, que trata da Iniciativa Popular de Lei, sob o patrocínio da Comissão Brasileira Justiça e Paz (CBJP), com o apoio da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB)”.

A Lei nº 11.124/05 dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social [...] e originou-se do Projeto de Lei nº 2.710, de 1992, registrado, na Câmara dos Deputados, como de autoria do então deputado Nilmário Miranda. Nesse caso, há a seguinte nota explicativa na sinopse de tramitação da matéria: “Projeto apresentado nos termos do § 2º do artigo 61 da Constituição Federal, que trata de iniciativa popular de lei, sob o patrocínio do Movimento Popular de Moradia”.

O PL nº 2.710, de 1992, obteve mais de oitocentas mil assinaturas distribuídas entre eleitores de dezessete estados da Federação e do Distrito Federal. Esses dados mostraram-se como indícios de que os cidadãos tinham cumprido a exigência prevista no § 2º do art. 61 da Constituição de 1988. Em documento encaminhado à Presidência da Casa à época, contudo, a Secretaria-Geral da Mesa da Câmara dos Deputados informou que “após examinar a matéria, opina, na impossibilidade de execução de todos os procedimentos materiais, pelo acolhimento do Projeto de Lei de Iniciativa Popular” [2]. Por fim, a Câmara atribuiu a autoria desse projeto a um parlamentar, que foi considerado o primeiro signatário da lista de subscritores da proposição.

4 Conclusões

À guisa de conclusão, cumpre apresentar algumas considerações a respeito da participação da sociedade na elaboração das leis. No que tange à iniciativa popular de leis, identificou-se haver divergência entre os autores estudados quanto à existência de lei(s) ou de projeto(s) de lei de iniciativa popular, nos termos do § 2º do art. 61 da Constituição. Com relação aos resultados da aludida pesquisa, observou-se que, no âmbito federal, desde a promulgação da Constituição, em 5 de outubro de 1988, até o encerramento da 52ª Legislatura, em 31 de janeiro de 2007, nenhum projeto de lei ordinária ou complementar que tenha sido apresentado com fundamento no § 2º do art. 61 da Constituição tramitou no Congresso Nacional sem que a sua autoria fosse atribuída, no mínimo, a um representante do povo eleito para a Câmara dos Deputados ou ao Presidente da República.

Dessa forma, as Leis nºs 8.930, de 1994; 9.840, de 1999; e 11.124, de 2005, não podem ser consideradas, a rigor, como de iniciativa popular. Os projetos que originaram essas leis – PL nº 4.146, 1993; PL nº 1.517, de 1999; e PL nº 2.710, de 1992, respectivamente – tiveram sua iniciativa na Câmara dos Deputados validada a partir da assinatura de seu texto por um deputado ou pelo Presidente da República.

A despeito dessas conclusões, cumpre ressaltar que a sociedade brasileira ofereceu enorme contribuição à elaboração dessas leis, bem como ao processo de democratização do País. A partir de demandas sociais existentes no corpo da sociedade, cidadãos e organizações sociais mobilizaram-se, redigiram projetos, saíram às ruas, colheram centenas de milhares de assinaturas do povo, atraíram a atenção da mídia impressa, sonora e televisiva e, por conseguinte, a atenção de diversas autoridades do País, dentre as quais se encontravam parlamentares da época e o então Presidente da República, que acabaram por assumir a idéia.

No Brasil, o Parlamento não está obrigado a converter em lei o projeto de iniciativa popular, pois esse instituto, no ordenamento jurídico pátrio, limita-se à apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por cidadãos, nos termos constitucionais. Desse ponto de vista, ainda que, no aspecto formal, a iniciativa popular resuma-se a tentativas de seu exercício no âmbito federal, deve-se considerar o êxito dessas iniciativas (ou tentativas de iniciativa, para os formalistas), que se consumaram em novas leis de interesse da sociedade brasileira.

Por fim, cumpre ressaltar que as inúmeras barreiras postas perante a sociedade para o exercício de tão importante prerrogativa constitucional conferida ao povo brasileiro tendem a desestimular a utilização desse instituto e, assim, transformá-lo em instrumento nominal dos cidadãos.