Instrumentos de Planejamento

Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Brasília, setembro de 2004.

Conforme a Constituição Federal do Brasil de 1988, em seu art. 165, o modelo orçamentário tradicional foi acrescido de dois novos instrumentos de planejamento, quais sejam o Plano Plurianual &mdash PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. Dado o caráter superordenador desses instrumentos, a lei orçamentária anual necessita ser compatível com eles.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

O PPA, com vigência de 4 anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, orientar a elaboração do orçamento. Já a LOA tem como principal objetivo fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO é o elo entre o Plano Plurianual &mdash PPA, que funciona como um plano de Governo, e a Lei Orçamentária Anual &mdash LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais.

Plano Plurianual - PPA

De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
CF 1988: Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual tem o caráter de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais, devendo abranger também os demais níveis de governo e o setor privado, sem o que não adquire amplitude suficiente para servir de "guarda-chuva" para os demais instrumentos de planejamento (planos nacionais, regionais, setoriais, etc.)
Art. 165, § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
 A primeira questão que pode ser colocada neste contexto se refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano permitirá ser devidamente avaliado em relação a esse objetivo nacional.
 A segunda questão se relaciona com a definição das regiões propriamente ditas. Que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988

"O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87.

 Entretanto, por curiosidade, vejamos o que dispõe o § 1º deste artigo:

§ 1º Para aplicação dos critérios de que trata este artigo, excluem-se das despesas totais as relativas:

I - aos projetos considerados prioritários no plano plurianual;

Ou seja, o que for prioritário no plano plurianual não carregaria a função de reduzir as desigualdades regionais do País. Ora, além de retirar eficácia de meios na perseguição deste importante objetivo, constata-se, como já foi visto, que o PPA não destaca projetos prioritários  !!!

Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões definidas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 82% das ações propostas nos projetos orçamentários não estão mesmo regionalizadas!

A terceira questão refere-se ao termo "programas de duração continuada". O que seria isso? Não havia, até este ano, nenhum delineamento legal para este conceito. Sua definição, apesar do destaque constitucional, não constava nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados até então.

Um passo nesse sentido havia sido dado pela LRF:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser caracterizado também como programa de duração continuada! Ora, evidentemente que seria uma interpretação bem forçada.

Felizmente, o acaso às vezes ajuda. Até que, num golpe de sorte, como sói acontecer nos grandes descobrimentos, a definição aparece no Substitutivo do Senador Sibá Machado:

Vejam só o texto que veio na Proposta do PPA 2004-07:

Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual.

Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o programa nela proposto deveria constar necessariamente do PPA. Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, alguma alteração havia que ser feita para consertar o problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo?

Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei.

PROBLEMA RESOLVIDO! Ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do "programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que institui o PPA.

Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

Uma das principais funções da LDO é de estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contempladas no PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro e de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
 Observe-se que prioridade pode ser entendido como o grau de precedência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Nível de preferência que uma certa providência deve ter em relação às demais opções. Em geral, são definidas em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e social.
Mas, atenção, trata-se de um conceito relativo. Depende do nível de análise. Para uma prefeitura, , por exemplo, a prioridade pode ser a construção de uma galeria de águas. No mesmo período, para o Estado, a prioridade pode ser o combate à doença de Chagas na região daquele município; ao passo que, a União poderia ter, como ação mais importante, a viabilização do escoamento da produção da região.
Note-se, contudo, que, apesar da responsabilidade constitucional atribuída à LDO para destacar "metas e prioridades", esta ao dispor sobre o orçamento para o exercício de 2004 "repassou" competência ao PPA:
"Art. 2o  As metas e as prioridades da Administração Pública Federal para o exercício de 2004 serão estabelecidas no projeto de lei do Plano Plurianual relativo ao período 2004 &mdash 2007 ..."
Por que isso se verificou? É fácil compreender a causa dessa atitude. Ora, se existe um PPA em vigor, basta apresentar uma LDO com ele compatível. Entretanto, no primeiro ano de mandato de um presidente da República, a LDO apresentada não tem um PPA de referência. Veja-se que o projeto de LDO chega ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril. O projeto de lei que introduz o PPA só chega até 15 de agosto, praticamente junto com o projeto de lei orçamentária. Então, como é que a LOA pode ser compatível com a LDO e essa com o PPA?
Como o mais importante na LDO são as definições de prioridade, pensou-se que incluindo-as no PPA, pelo menos uma tramitação conjunta pudesse resolver o imbróglio.
A Mensagem Presidencial do PPA encaminhou-as devidamente. Mas, atrasos de todas as modalidades causaram distúrbios no processo de orçamento e planejamento desta República:
Na verdade, como não se dispunha de uma listagem indicando quais os programas do PPA que seriam considerados prioritários, tentou-se uma solução salomônica para manter as aparências da legalidade e compatibilidade. O projeto de lei do PPA 2004-07 dispunha que:
Art.13. As metas e prioridades da Administração Pública Federal, para o exercício de 2004, correspondem aos projetos de grande vulto que, em 31 de dezembro de 2003, apresentaram execução orçamentária superior a 50% (cinqüenta por cento) do seu valor total estimado e às atividades e operações especiais dos programas sociais constantes da lei orçamentária para 2004.
Quando o PPA foi aprovado? Em julho de 2004. Após a aprovação da LOA e da LDO para 2004 e concomitantemente à aprovação da LDO para 2005, ou seja:

• O orçamento para 2004 foi votado sem que as "prioridades" fossem definidas e a compatibilidade com LDO e com o PPA fosse observada. 
• A LDO para 2004 foi aprovada sem definir as respectivas metas e prioridades e sem observar sua compatibilidade com o PPA. 
• A própria LDO para o exercício de 2005 foi apresentada e apreciada sem que o PPA para o período de 2004-07 tivesse sido aprovado.

Lei Orçamentária Anual &mdash LOA

A partir de 1985, o orçamento fiscal é revalorizado como instrumento de programação e controle das finanças públicas. É criada a Secretaria do Tesouro Nacional e unificadas todas as contas da União. Com a inclusão das operações de crédito, a partir da CF de 1988 e a par de medidas administrativas, os recursos despendidos à conta do Tesouro passassam a ser controlados pelo Executivo  e pelo Legislativo.

Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade
O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreendem também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.

 O Orçamento da Seguridade Social, particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no art. 195 da Constituição, que deverão ser captadas pelo Poder público, bem como de outras que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, e dos detalhamentos das programações relativas à saúde, à previdência e à assist6encia social que serão financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

b) Orçamento de Investimento das Estatais
Orçamento de Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não há obrigatoriedade de que as despesas e as receitas operacionais destas empresas integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a participação do MPO, não apreciados pelo Legislativo.

A inclusão de seus investimentos é justificada na medida que tais aplicações constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos . Por uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem, não se inclui neste orçamento a programação de estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO).

Apesar das particularidades das empresas, não se aplicando, por exemplo, regime contábil misto, é necessário a consolidação ou o que outros chamam de integração da contas públicas para cumprir o princípio da totalidade.
 
c) Créditos Adicionais
Créditos adicionais são instrumentos utilizados para proceder alterações no orçamento vigente, com vistas a adequá-lo às necessidades dos diversos órgãos da Administração Pública Federal.

Os créditos adicionais são previstos na Constituição Federal de 1988:

Art. 166, § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem...."

E definidos na Lei nº 4.320/64:

Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.

Dispõe, ainda, essa Lei (Art. 41) que os créditos adicionais classificam-se em:

I - suplementares: Os destinados a reforço de dotação orçamentária;

II - especiais: os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;  e

III - extraordinários:  os destinados a despesas urgentes e imprevistas.