DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: COTAS RACIAIS NA EDUCAÇÃO SUPERIOR
CONSULTORES: CLÁUDIA NEVES COELHO DE SOUZA NARDON
DATA: 06 de maio de 2008

Cotas Raciais na Educação Superior

Desde a Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerância (CMR), realizada em 2001, em Durban, África do Sul, quando o Governo brasileiro admitiu oficialmente a existência de discriminação racial no País e se comprometeu a instituir ações de discriminação positiva, ou ações afirmativas, das quais faria parte a adoção de cotas para estudantes negros nas universidades públicas, o assunto ganhou substantiva importância no debate político brasileiro.

A questão, de fato, exige grave atenção do Estado. Em 13 de maio de 2008, completam-se 120 anos da abolição da escravidão no Brasil. No entanto, os indicadores sociais e econômicos oficiais revelam que a população negra permanece vítima da estrutura social e econômica do País, condenada às piores condições de vida e ao acesso desigual às oportunidades educacionais, ao mercado de trabalho e à renda.

Segundo o Censo 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), dos 170 milhões de brasileiros, 75 milhões se declararam pretos e pardos, o que representa 44,6% do total da população. Contudo, essa proporção não se mantém nos indicadores sociais divulgados. Entre os brasileiros mais ricos, 87% são brancos e 13% são negros. Por sua vez, entre a população que vive em condições de extrema pobreza, estão 8,4% dos negros e 3,2% dos brancos. A condição desvantajosa dos afro-descendentes transparece em todas as estatísticas. Tais dados denunciam o profundo abismo social entre brancos e negros no Brasil – ou, numa outra leitura, entre ricos e pobres. São dos brasileiros pobres – dos quais, 65,8% são negros – as piores condições de vida e de oportunidades.

O problema que este Parlamento e a sociedade devem encarar, a partir da denúncia das estatísticas e da mobilização organizada de grupos de ativistas, é que cerca de 70% dos pobres e miseráveis deste País são brasileiros pretos e pardos. Se, no Brasil, são os negros, em sua maioria, relegados à pobreza, é possível concluir, sem receio, que o Estado deve a esse grupo da população – com pelo menos um século de atraso – uma política efetiva de inclusão social.

A idéia de que as condições de desigualdade de que a população negra é vítima são decorrência de um racismo velado, que permeia toda a sociedade brasileira ao longo da sua história, tem servido de base para diversas ações – chamadas de ações afirmativas –, com vistas a reparar essa situação. Para o professor Hélio Santos, as políticas de ação afirmativa são, em geral, adotadas para grupos que sofreram prejuízos durante muito tempo. No caso da população afro-descendente brasileira, tais políticas devem ser compostas de medidas que permitam compensar a dívida dos 350 anos de escravidão no País.

As ações afirmativas têm por missão contribuir para a promoção da igualdade, inclusive da igualdade de oportunidades. Uma explicação mais completa seria que as ações afirmativas são políticas públicas (e privadas) voltadas para a concretização do princípio constitucional da igualdade material e para a neutralização dos efeitos da discriminação racial, de gênero, de idade, de origem nacional e de compleição física. Essas medidas servem para tentar tornar possível, na sociedade, condições igualitárias de acesso de todas as pessoas a direitos fundamentais como educação e emprego, por exemplo.

Das ações desse tipo em curso no País, a que se propõe analisar aqui é a instituição de cotas raciais para ingresso em instituições de ensino superior.

O chamado sistema de cotas consiste, genericamente, na reserva de vagas para determinado segmento da população. No Brasil, a adoção de cotas para negros na educação superior teve início com a sanção da Lei nº 3.708, de 09 de novembro de 2001, do Estado do Rio de Janeiro, que determina a reserva de 40% das vagas nas universidade estaduais para negros e pardos. Além das universidades estaduais fluminenses (UERJ e UENF), mais de vinte universidades públicas, federais e estaduais, adotaram práticas análogas.

Tramitam, hoje, na Câmara dos Deputados, dois projetos de lei, já aprovados no Senado Federal, que tornam determinação legal a instituição de cotas para alunos negros em todas as instituições de ensino superior do País. Essas iniciativas têm motivado grandes discussões neste Parlamento e em toda sociedade. São elas o Projeto de Lei nº 6.912, de 2002, do Senador José Sarney, que destina cota mínima de 20% das vagas dos vestibulares para os candidatos afro-descendentes; e o Projeto de Lei nº 6.264, de 2005, do Senador Paulo Paim, que institui o Estatuto da Igualdade Racial, do qual faz parte a previsão de cotas para afro-brasileiros oriundos de escolas públicas nos estabelecimentos públicos federais de ensino superior, no percentual de vagas proporcional ao número dos autodeclarados negros na unidade de federação em que estiver a instituição. A este último estão apensados, por tratarem da mesma matéria, os Projetos de Lei nº 3.435, de 2000 e nº 3.198, de 2000, ambos de autoria do Deputado Paulo Paim.

As duas iniciativas e seus apensos aguardam a deliberação das Comissões Especiais constituídas para a análise da matéria.

Tramitam, ainda, nesta Casa, sobre o tema das cotas educacionais, as seguintes proposições:

• o Projeto de Lei nº 1.736, de 2007, do Deputado Neucimar Fraga, que dispõe sobre a reserva de vagas em instituições públicas federais de ensino técnico, agrotécnico, tecnológico e científico, de nível médio e superior, para estudantes negros, pardos e indígenas oriundos de escolas públicas;
• o Projeto de Lei nº 3.627, de 2004, do Poder Executivo, que "Institui Sistema Especial de Reserva de Vagas para estudantes egressos de escolas públicas, em especial negros e indígenas, nas instituições públicas federais de educação superior e dá outras providências";
• o Projeto de Lei nº 3.472, de 2004, do Deputado Nilson Mourão, que "Dispõe sobre a reserva de vagas para estudantes portadores de deficiência física, nas instituições públicas de ensino superior";
• o Projeto de Lei nº 373, de 2003, do Deputado Lincoln Portela, que "Institui cotas para idosos nas instituições públicas de educação superior";
• o Projeto de Lei nº 5.293, de 2001, do Deputado Vivaldo Barbosa, que "Garante à população negra direitos, na tentativa de reparar os danos causados pela escravidão", prevendo cotas para estudantes negros nas instituições públicas de ensino superior;
• o Projeto de Lei nº 3.004, de 2000, do Deputado Paulo Lima, que reserva 20% das vagas das universidades públicas para vestibulandos negros;
• o Projeto de Lei nº 73, de 1999, da Deputada Nice Lobão, que "Dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e estaduais e dá outras providências";
• o Projeto de Lei nº 1.866, de 1999, do Deputado Luiz Salomão, que "Dispõe sobre medidas de ação compensatória para a implementação do princípio da isonomia social do negro".

A defesa da adoção das cotas raciais na educação superior, como ação afirmativa capaz de reduzir a situação de desigualdade entre negros e brancos no Brasil, se faz a partir do argumento de que o Estado deve uma política de inclusão à população negra desde o fim da escravidão e que as ações afirmativas por ele adotadas devem ocorrer prioritariamente no âmbito da educação, em virtude do caráter transformador e emancipatório de que essa área social se reveste. É verdade que a educação tem tal característica, mas é preciso levar em conta, todavia, se o tipo de medida proposta incide sobre os fatores fundamentais que afetam a escolarização dos afro-descendentes.

O Relatório de Monitoramento de Educação para Todos – 2008 (UNESCO, Brasília, abril de 2008), revela que são muito acentuadas as desigualdades devidas à cor no acesso, na idade correta, ao ensino médio e superior, ainda que se possa observar alguma melhoria entre 1999 e 2006. Em 1999, a percentagem da população negra de 15 a 17 anos que cursava o ensino médio (21,2%) distanciava-se 23 pontos percentuais da dos brancos (44,2%). Em 2006, a diferença que separava a taxa dos brancos (58,3%) daquela alcançada pelos negros (37,94%) foi reduzida para 20,9 pontos percentuais. No ensino superior, dobrou a taxa de escolarização na idade correta da população negra (2,5% para 6,1%), mas com o aumento proporcionalmente maior da participação dos brancos, a distância entre os dois segmentos acentuou-se de 9,4 para 12,7 pontos percentuais. O total de negros na educação superior na idade certa (6,1%) é ainda menos de um terço do total de brancos (18,8%). Os índices de freqüência à escola no nível adequado em relação à idade constitui importante indicador da eficiência do sistema educacional, por ser resultado da progressão dos alunos nas séries e níveis e demonstrar, assim, o fluxo escolar.

Esses dados mostram o quanto o País se encontra distante da igualdade racial na educação. A distância entre negros e brancos no processo educacional tem diminuído gradativamente, em razão do sucesso das medidas educacionais, de caráter universal, que estão em curso. Contudo, o ritmo lento das mudanças prejudicaria pelo menos uma geração mais de brasileiros afro-descendentes. A implementação das cotas para o ensino superior, como medida emergencial, de vigência temporária, aceleraria o processo, permitindo a inclusão social e econômica imediatas dos negros.

Outro argumento em defesa desse tipo de cotas é o fato de que os negros são um segmento apartado da produção teórica no meio acadêmico brasileiro. De acordo com José Jorge de Carvalho, um dos idealizadores da adoção de cotas raciais na universidade de Brasília, as teorias e as interpretações das relações raciais no Brasil sempre foram elas mesmas racializadas, ou seja, formuladas no interior de um universo acadêmico esvaziado de intelectuais negros, o que coloca em dúvida a sua legitimidade e o seu estatuto de verdade. É preciso ter produtores do conhecimento negros para que a universidade se dirija aos temas de interesse desse segmento da população, produzindo teorias a partir do ponto de vista de uma diferente condição racial, até então não representada no meio universitário.

O discurso favorável às cotas faz constantes referências aos países que introduziram essa política com sucesso no que diz respeito à ampliação do número de estudantes na educação superior pertencentes aos grupos que se pretendia proteger. São exemplos disso os Estados Unidos, com cotas para negros; a Índia, que desde 1948 mantém cotas para os dalits ou intocáveis no parlamento, no ensino superior e no funcionalismo público; a Malásia, que adotou medidas de promoção da etnia dos buniputras; a Rússia, que reservou vagas para os habitantes da Sibéria na Universidade de Moscou; Israel, que adotou medidas para acolher os falashas, judeus de origem etíope; o Sri Lanka, com a proteção aos cingaleses; a Nigéria e a Alemanha, com cotas para mulheres; a Colômbia, com cotas para os indígenas; o Canadá, que adota políticas de proteção aos indígenas, às mulheres e aos negros; e a África do Sul, com cotas para negros.

Contudo, há quem aponte, nessas mesmas experiências, decorrências muito graves das políticas de proteção – na Nigéria e no Sri Lanka, tais medidas levaram à guerra civil; na Índia, fizeram recrudescer a intolerância e não aplacaram o conflito racial nos Estados Unidos. Outra crítica a essas políticas é que sempre aparecem como iniciativas de caráter transitório e acabam se tornando definitivas (na Índia, a adoção de cotas, que deveria durar dez anos, já dura sessenta). Mais um ponto observado é que a implantação dessas políticas tende a levar os excluídos a procurar meios para se enquadrar no recorte beneficiário (nos Estados Unidos, os censos demonstraram que, entre 1960 e 1980, quando se reservaram cotas para descendentes de índios, a população indígena inchou inexplicavelmente). Por fim, observa-se que a adoção de cotas para beneficiar algum grupo parece levar à proposição de cotas para outros grupos, muitas vezes de forma indiscriminada ou oportunista (como é o caso da Índia, que teve as cotas ampliadas para inúmeros grupos, sempre em época de eleição).

As conseqüências indesejáveis da implantação de cotas pelo mundo não são o único argumento contrário a adoção de cotas raciais. Uma importante questão que precisa ser respondida é se as dificuldades e o sofrimento da população negra, no Brasil, devem-se ao preconceito e à discriminação em relação à sua cor ou se são conseqüência da pobreza em que vive a maioria das pessoas declaradas pretas e pardas.

Com base nos dados do IBGE, os negros brasileiros compõem 65,8% do total de pobres do País. Esses 38 milhões de pessoas, nos quais se incluem as declaradas pretas e pardas, têm baixa escolaridade, freqüentam escolas ruins e sofrem, portanto, as seqüelas da imensa desigualdade entre pobres e ricos na educação brasileira. Sabemos que a educação desigual perpetua os abismos sociais. Assim, se a escolarização dos pobres, dos quais quase 70% são negros, é pouca e de baixa qualidade, é fácil concluir que, sem a devida capacitação, essa imensa parcela da população permanecerá aprisionada em sua situação de pobreza, sem chance de bons empregos, salários dignos e a conseqüente mobilidade social.

Ainda segundo o Relatório de Monitoramento de Educação para Todos – 2008, da UNESCO, as maiores desigualdades na freqüência à escola na idade apropriada são encontradas não ao se comparar brancos e negros, mas quando se confrontam os segmentos populacionais mais pobres e mais ricos. Na educação infantil, a taxa de escolarização dos 20% mais ricos era quase o dobro da apresentada pelos 20% mais pobres, em 2006. A situação mais grave é a das crianças de até três anos: do segmento 20% mais pobre, apenas 9,7% estavam em creches; entre os 20% mais ricos, essa taxa era de 29,6%. No ensino fundamental obrigatório ainda se observa alguma desigualdade (93% dos mais pobres e 96,3% dos mais ricos). A proporção daqueles que estão no ensino médio na idade correta é três vezes maior para os que se encontram entre os 20% mais ricos. Entre o quinto mais pobre de jovens de 18 a 24 anos, não chega a um (0,8) em 100 os que cursam a educação superior.

Há que se destacar que, além dos 87 milhões de negros (65,8% da população total) em situação de pobreza, existem 19 milhões de brancos (34,2%) na mesma condição. As políticas afirmativas com base em cotas raciais na educação superior, na forma como foram elaboradas, criaram, inadvertidamente, um mecanismo de exclusão do jovem pobre que não tem direito à reserva de vagas. É que, ao estabelecer o número de cotas para negros conforme a proporção de pretos e pardos na população total, e não de acordo com a sua proporção em relação ao total de egressos do ensino médio, que é muito menor, aumentou-se, de duas a quatro vezes, as chances de um jovem negro entrar na universidade. Os mais prejudicados, nesse caso, são os brancos mais pobres, também oriundos de escolas de baixa qualidade e filhos de pais pouco escolarizados, dos quais se exigirão notas muito superiores àquelas necessárias para a aprovação dos negros beneficiados pelas cotas. Dessa forma, para se corrigir uma injustiça, comete-se outra.

A adoção de políticas de proteção aos negros pobres em detrimento da adoção de políticas de proteção aos pobres em geral, das quais se beneficiariam também os brancos pobres, tem se justificado no argumento que afirma ser a situação dos negros agravada pelo racismo, atitude execrável da sociedade que causa, além de privações materiais ou sociais decorrentes do preconceito e da discriminação, profundos danos de natureza emocional aos afro-descendentes. Daí a necessidade de reparação e de tratamento especial para essa parcela da população.

Sem deixar de levar em conta a pertinência do argumento exposto, há que se considerar que todos os pobres no Brasil, sejam eles pretos, pardos ou brancos, constituem a parcela da população que está sujeita às piores condições de vida em nossa sociedade. São eles os mais expostos às más condições de saúde, à violência, às desigualdades no âmbito educacional e à conseqüente estagnação social e econômica. Além de conviver com essa mazela e com incontáveis outras, os brasileiros mais pobres têm, ainda, que lidar com um tipo de julgamento tão terrível quanto o racismo – o preconceito relativo à classe social a que pertencem. Ali Kamel chama esse tipo de discriminação de "classismo" e o define como preconceito contra os pobres. Para esse crítico das cotas raciais, é o "classismo" a razão oculta por trás da maior parte de manifestações aparentemente racistas em nosso País.

Tanto o preconceito de classe quanto o preconceito racial são chagas na nossa sociedade, são atitudes deploráveis que precisam ser combatidas em nossa luta por um Brasil mais justo. No que diz respeito, especificamente ao racismo, a legislação brasileira já o condena de forma incisiva nos âmbitos constitucional e infraconstitucional. A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso XLII, determina que o racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei. A Lei nº 7.716, de 1989, em consonância com a Carta Magna, define os crimes resultantes de preconceito de raça ou de cor.

As atitudes preconceituosas e discriminatórias da nossa população trazem grande sofrimento para as pessoas e grupos por elas vitimados e devem ser desencorajadas, sem dúvida alguma. Da mesma forma, não há dúvida sobre o fato de que os negros brasileiros merecem ser tratados com respeito e com igualdade de oportunidades em relação aos brancos. O que muitos críticos da implementação de cotas especificamente voltadas para a população negra questionam é se pode se considerar justo que o Estado brasileiro privilegie, em suas políticas públicas, determinado grupo sofredor (negros pobres) em detrimento de outro, igualmente sofredor (brancos pobres). Esses críticos defendem que os recursos do Poder Público deveriam se concentrar em políticas sociais – e não raciais – especialmente naquelas voltadas para a melhoria da educação básica para todos os brasileiros, como prevê a Constituição (art. 205 c/c art. 206), de modo que todos, independentemente da cor, classe social, origem ou do gênero, tenham condições reais de ascender economicamente, de ter formação superior e de concorrer aos melhores empregos e salários.

Essa questão é agravada pela dificuldade de se definir quem serão os afro-descendentes beneficiários das cotas raciais neste País marcado pela miscigenação. Pesquisas do geneticista Sérgio Pena indicam que 87% dos brasileiros têm ao menos 10% de ancestralidade genômica africana e que 24% têm ao menos 10% de ancestralidade genômica ameríndia.

É simples considerar a identificação dos negros que têm os traços mais marcantes desse grupo populacional. O mesmo não se pode dizer a respeito dos mestiços. No Censo de 2000, 65 milhões de brasileiros – numa população de 170 milhões – se declararam pardos. Considerando que, nas estatísticas e no discurso da militância, os pardos têm sido sistematicamente considerados negros – o que de fato são, ao menos em parte, já que são mestiços – espera-se que as ações afirmativas os incluam entre os beneficiários.

Entretanto, todos os que conhecem o povo brasileiro, com suas características físicas ricas e variadas e com extensa gradação de tons de pele possíveis, frutos da miscigenação que sempre aconteceu e acontece neste País, antecipam a dificuldade de se aplicar o benefício. Quem definirá quem é negro e quem não é? Em caso de se estabelecer como critério a autodeclaração da negritude, será a palavra de cada um suficiente? Ou serão criadas comissões avaliadoras, verdadeiros tribunais raciais, para dizer quem é, de fato, negro? Nesse caso as pessoas de características físicas mais associadas à raça negra terão prioridade em relação às outras? A maioria parda e pobre da nossa população não poderá acabar excluída das ações de proteção do Poder Público? Tais questões têm se mostrado extremamente complexas e precisam ser discutidas à exaustão.

Os problemas que envolvem a população negra no Brasil estão muito além da solução oferecida pelas cotas na educação superior. O Poder Público deve aos 75 milhões de brasileiros afro-descendentes sólidas e abrangentes políticas de inclusão. Não é justo que nossa pobreza tenha cor e que os negros, neste País, encontrem tantos empecilhos de mobilidade social.

O racismo, por sua vez, cujas raízes estão na prática social e no imaginário da nossa sociedade, tem como arena de combate um espaço importante e muito pouco explorado – o âmbito da cultura. Justamente por constituir campo de representações simbólicas, a cultura apresenta-se como locus ideal para o reconhecimento e acolhimento dos valores diversos constitutivos da identidade nacional. Essa pode ser a chave para uma importante linha de ação do Poder Público em favor da eliminação do racismo da nossa sociedade e da valorização da população negra.

Tramita na Câmara dos Deputados a iniciativa que aprova o Plano Nacional de Cultura, previsto pela Constituição Federal a partir da Emenda nº 48, de 2005. A referida proposição é o Projeto de Lei nº 6.835, de 2006, que se encontra na Comissão de Educação e Cultura desta Casa. A função do Plano é estabelecer as diretrizes para a política cultural a ser desenvolvida no Brasil nos próximos anos. É fundamental que a sociedade esteja atenta para que esse documento legal crie instrumentos de proteção e incentivo à riquíssima cultura negra, que promova a valorização da imagem do afro-descendente em nossa sociedade e que também garanta mecanismos que fomentem as ações culturais de respeito e estímulo à diversidade, à tolerância e à valorização do outro.