DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: REFORMA TRIBUTÁRIA
CONSULTORES: Adriano da Nobrega Silva e Paulo Euclides Rangel
DATA: 27de março de 2008

Reforma Tributária

O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional nº 233, de 2008, a qual, juntamente com outras Propostas já em tramitação, busca promover alterações no Sistema Constitucional Tributário. De imediato, intensifica-se o debate, ainda e sempre atual, acerca da necessidade de realização de uma profunda reforma tributária no Brasil.
Esse é um assunto que deve ser analisado com bastante cautela, a fim de evitar a banalização do debate, pois, se por um lado, há um certo consenso acerca da necessidade da reforma constitucional, por outro há profundas divergências acerca do que se deve esperar dessa reforma e, nesse ponto, as divergências são tão profundas quanto são díspares os interesses dos agentes envolvidos.
A presente análise aborda os principais interesses envolvidos, ao invés dos aspectos jurídicos, por dois motivos. O primeiro é o de que as discussões de constitucionalidade e mérito da matéria serão oportunamente feitas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal. O segundo é o de que já há, na doutrina especializada, manifestações acerca desses aspectos.
Sob a ótica do setor privado formal, de uma maneira geral, a reforma tributária deve promover a racionalização do sistema, tendo em conta que, por exemplo, um grupo empresarial que atue nos vinte e seis Estados e no Distrito Federal tem que conviver com vinte e sete diferentes legislações do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicações (ICMS), a eliminação ou a simplificação de obrigações meramente acessórias e, sobretudo, a diminuição da carga tributária, considerada por muitos como equiparável à de países desenvolvidos e muito superior à de países nas mesmas condições econômicas do Brasil.
Em relação à União, uma das preocupações é manter o volume atual de receitas tributárias, sobretudo levando-se em conta que as mesmas constituem, segundo os setores governamentais envolvidos, importantes fontes de financiamento dos programas sociais do Governo, programas esses dos quais o Brasil não poderia prescindir. Além da manutenção do montante global de receitas, entende-se que a União também não pretenda ampliar em demasia o montante de recursos tributários que são compartilhados com Estados e Municípios.
Quanto aos Estados e Municípios, uma das reivindicações diz respeito a uma melhor repartição das receitas tributárias, tendo em vista que, a partir de 1988, após uma forte descentralização de recursos tributários, terminou por ocorrer um movimento de reconcentração da arrecadação da União nas chamadas receitas não-compartilhadas, ou seja, aquelas que não são repartidas na forma dos Fundos de Participação dos Estados e de Participação dos Municípios (FPM e FPE). Por outro lado, há grande receio com a possibilidade de implementação de algum instrumento na reforma tributária que importe redução de suas competências constitucionais tributárias, a exemplo da possível incorporação do ICMS e do Imposto sobre Serviços (ISS) em um novo Imposto sobre Valor Agregado de competência da União.
Especificamente quanto aos Estados, alguns mais do que outros manifestam interesse na eliminação dos incentivos, fiscais ou não, que, concedidos eventualmente por um único Estado, acabam por reduzir a carga tributária do setor privado formal e, conseqüentemente, acabam atraindo um maior volume de investimentos para o território desse Estado. Esse tipo de prática é usualmente denominado como guerra fiscal ou concorrência fiscal desleal. O assunto, de modo indireto, interessa aos municípios na medida em que parte dos recursos do ICMS é repassada a eles. Por essa razão, pode-se afirmar que o interesse dos Estados na eliminação da guerra fiscal é divergente, em função da realocação dos investimentos empresariais nos respectivos territórios dela decorrente.
Portanto, em face de todos esses interesses, é extremamente complexa a elaboração de uma proposta de reforma tributária que contemple a todos os interesses envolvidos. Pode-se tentar desenhar, como no quadro abaixo, o grau de comprometimento com tais interesses, mas, ainda assim, esse é um exercício de projeção de cenário bastante difícil, na medida em que esses interesses nem sempre são claramente assumidos:

                                                                           Grau de Comprometimento com o Interesse

Há que se observar que nem todos esses interesses podem ser diretamente atendidos por uma reforma constitucional, na medida em que, por exemplo, a simplificação de obrigações formais acessórias ou a diminuição da carga tributária não são, a priori, matérias constitucionais.

A Proposta de Emenda Constitucional nº 233, de 2008, busca atender, em maior ou menor grau, a alguns desses interesses por meio das medidas pormenorizadas abaixo.

A União busca eliminar as atuais contribuições para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), para o Programa de Integração Social (PIS), para o salário-educação e de Intervenção no Domínio Econômico-combustíveis, substituindo-as por um novo Imposto sobre Operações com Bens e Prestações de Serviços, o qual será não-cumulativo.

Isso procura atender em parte às demandas por racionalização do sistema e por eliminação de obrigações tributárias acessórias. A redução da carga tributária poderá ocorrer, ou não, dependendo das alíquotas que forem instituídas para esse novo imposto. Está expressa a possibilidade de criação de mecanismos que atenuem eventual aumento da carga tributária.

Partilha do Imposto de Renda, Imposto sobre produtos Industrializados e Imposto sobre Operações com Bens e Prestações de Serviços

As destinações para o financiamento da educação básica e para pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo, para financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás, bem como para financiamento de programas de infra-estrutura de transportes poderão ser alterados por lei complementar, desde que o somatório de todas essas destinações não exceda a 4,80%.

As receitas tributárias decorrentes do imposto sobre operações com bens e prestação de serviços que não estejam constitucionalmente vinculadas serão utilizadas para o financiamento de despesas gerais do Orçamento da União. Poderá ser criado por lei adicional desse imposto para o financiamento da Previdência Social em substituição parcial da contribuição social patronal incidente sobre a folha de pagamentos.

Partilha do imposto sobre grandes fortunas e dos demais impostos de competência residual da União, caso instituídos

Não é possível antecipar se, com a mudança nos critérios de partilha, os Estados e Municípios serão ou não beneficiados, na medida em que o montante de receitas que receberão decorrerá das alíquotas aplicáveis. Pela mesma razão, não se pode afirmar que haverá redução da carga tributária. Para certos setores é possível que haja aumento, na medida em que os benefícios fiscais hoje existentes, por exemplo de PIS e Cofins, serão extintos, caso nova legislação não os recrie Apesar disso, com a unificação de diversos tributos, atende-se em parte ao anseio de racionalização e simplificação do sistema tributário.

A Proposta prevê a criação de um novo ICMS com diversas peculiaridades. Em primeiro lugar, ele será regulado por lei complementar bastante especial, com severas restrições de iniciativa para sua propositura. Além disso, suas alíquotas serão diretamente fixadas mediante resolução do Senado Federal, havendo pouco espaço de manobra por parte dos Estados e do Distrito Federal para deliberar sobre a matéria. As isenções e benefícios fiscais serão uniformes, reduzindo-se a possibilidade de guerra fiscal. Por fim, diferentemente do atual ICMS, os critérios de partilha do novo imposto serão integralmente regulados por lei complementar, deixando de subsistir a regra segundo a qual três quartos da parcela destinada aos municípios são distribuídos em função do valor adicionado em cada um deles. A competência legislativa individual dos Estados transforma-se em uma competência conjunta, com maior participação do Congresso Nacional e de um novo órgão colegiado semelhante ao atual Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).

Ainda é prematuro afirmar quais os efeitos dessa modificação na autonomia constitucional dos Estados. Também não se pode vislumbrar com certeza quais serão os impactos da medida na eliminação da guerra fiscal, uma vez que os Estados não estão proibidos de conceder incentivos ao setor privado, desde que esses incentivos não estejam diretamente vinculados ao novo ICMS.

Por fim, o quadro abaixo sugere uma síntese do grau de atendimento dos interesses envolvidos na reforma tributária tendo por base o texto original da Proposta de Emenda à Constituição n^o 233, de 2008: