DIRETORIA LEGISLATIVA
CONSULTORIA LEGISLATIVA
ASSUNTO: MEDIDAS PROVISÓRIAS
CONSULTOR: Ednilton Andrade Pires
DATA: 14 de março de 2008

AS MEDIDAS PROVISÓRIAS E A NECESSIDADE DE UM NOVO REGIME DE TRAMITAÇÃO

A medida provisória, inserida na Carta de 1988 como um instrumento legislativo anômalo do exercício da competência legislativa, de inspiração no modelo italiano, foi recebida pelo ordenamento jurídico pátrio quando ainda se aspirava um sistema de governo parlamentarista, no qual o nível de comprometimento com a sua edição seria bem maior, podendo causar, inclusive, a queda do governante, no caso de sua rejeição, o que não ocorre no regime presidencialista, cuja consequência de uma rejeição não afeta decisivamente a estabilidade do Chefe de Governo.

O sintético texto original do art. 62 da Constituição do Brasil deu margem a uma série de interpretações jurídicas e políticas, que incrementaram acentuadamente a participação do Poder Executivo no processo legislativo, compelindo o Congresso Nacional à busca de um novo texto que restabelecesse o equilíbrio das competências constitucionais de cada Poder.

A empreitada culminou com a promulgação da Emenda Constitucional n. 32, em 11 de setembro de 2001, e, posteriormente, com a edição da Resolução n. 1, de 2002-CN. O novo regime procurou dar mais racionalidade ao uso da medida provisória, limitando o seu campo material, proibindo as suas reedições, alterando o seu rito processual e criando mecanismos para que o Congresso Nacional fosse obrigado a examiná-las tempestivamente.

Após mais de seis anos de vigência da Emenda n. 32/2001, os resultados colhidos não foram aqueles esperados. O Poder Executivo, independentemente da corrente política do seu Chefe, tem usado as medidas provisórias com muita frequência. Por outro lado, o Congresso Nacional não tem apreciado tempestivamente as medidas provisórias, o que tem causado sucessivos trancamentos das pautas de suas Casas Legislativas.

Não obstante as inumeráveis situações que atingem a sociedade moderna, e que exigem, muitas vezes, a adoção de medidas que proporcionem respostas rápidas e eficientes, as medidas provisórias não foram concebidas como um instrumento de governabilidade. O instrumento de governabilidade é a lei, que tem caráter permanente. É nos limites da lei que o governo deve exercer as suas competências e executar as suas políticas públicas, pois não convém que a ação governamental seja uma surpresa diária para a sociedade.

Em face da força desse instrumento normativo, o ato de sua formação e sua permanência no ordenamento jurídico exige a concorrência dos Poderes Executivo e Legislativo, cada um com uma parcela diferente de competência nesse processo. Trata-se, portanto, de um ato legislativo complexo, que envolve a faculdade decisória de dois poderes independentes e com formas de agir e decidir diferentes. Enquanto a preocupação do Executivo é remediar uma situação relevante e urgente, que exige uma ação com resultados imediatos, e por isso não pode prescindir de um instrumento hábil para essa tarefa, o papel do Legislativo é decidir se aquela ação, que foi tomada "às pressas", é a melhor para a sociedade, devendo, após cuidadosa análise, dar-lhe ou não caráter definitivo.

Com as mudanças promovidas pela Emenda Constitucional n. 32, de 2001, e pela Resolução n. 1, de 2002-CN, pretendia-se restabelecer o equilíbrio das competências legislativas do Poder Legislativo em relação ao Poder Executivo. No entanto, os fatos têm demonstrado que o esforço de mais de seis anos - tempo que tramitou a PEC que alterou as regras das medidas provisórias - não rendeu os resultados almejados. Essa Emenda à Constituição decorreu acordos políticos que, segundo o depoimento da maioria dos Parlamentares, não era o ideal, mas o que se pôde conseguir para convergência das diversas correntes políticas representadas no Congresso Nacional. A expressão "não é o ideal, mas ..." foi utilizada diversas vezes, tanto por Parlamentares de oposição como de apoio ao governo, por ocasião das discussões e encaminhamento de votação.

Por força da Emenda n. 32, a reedição foi proibida e limitações materiais foram impostas, mas a quantidade de medidas provisórias originais não foi reduzida e, conseqüentemente, o prazo para apreciação não vem sendo atendido, o que tem provocado sucessivos trancamentos da pauta das Casas Congressuais em face do dispositivo constitucional que prevê o sobrestamento das deliberações legislativas quando uma medida provisória atinge seu quadragésimo quinto dia de vigência.

O sobrestamento das deliberações legislativas em função de medidas provisórias não apreciadas no prazo de 45 dias foi introduzido na Constituição por demanda das minorias que se sentiam alijadas do seu processo de apreciação. À época da elaboração da Emenda n. 32/2001, os líderes oposicionistas argumentavam que a maioria não queria apreciar as medidas provisórias para não se exporem em decisões polêmicas e impopulares, deixando claro que o problemas das medidas provisórias que se acumulavam no Congresso Nacional não estava inteiramente associado à relação "Legislativo x Executivo", mas, sim, à relação "maioria x minoria".

Uma análise das sessões deliberativas da Câmara dos Deputados nos últimos 4 anos indica que, na maioria absoluta das vezes, a pauta da Casa estava trancada por medidas provisórias. Segundo dados obtidos juntos à Secretaria-Geral da Mesa, esse número chega próximo à 68%, ou seja, em apenas pouco mais de 30% das vezes os Deputados poderiam livremente deliberar sobre outros assunto que não medidas provisórias.

Ao se proibir a reedição de medidas provisórias na mesma sessão legislativa, reduziu-se o número total de medidas provisórias, mas a quantidade de medidas originais, ou seja, aquelas que não são reedições, mas uma inovação no ordenamento jurídico, essas, não tiveram sua quantidade reduzida.

Na verdade, o número ficou ainda maior. No primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso foram 156 medidas originais, no segundo mandato, parcialmente sob a égide da Emenda Constitucional nº 32, de 2001, foram 185. No primeiro mandato do Presidente Lula, o número de medidas provisórias foi de 240, e, para o segundo mandato, baseado na média de edições de 2007, projeta-se algo em torno de mais de 240 novas medidas provisórias.

Por outro lado, não houve uma contrapartida significativa em relação ao prazo de apreciação para o Congresso Nacional, pois a ampliação do prazo de vigência não teve uma correspondência linear na ampliação do prazo de apreciação. Enquanto o prazo de vigência das medidas provisórias passou de 30 para 120 dias, o prazo de livre apreciação passou de 30 para apenas 45 dias, e a prática tem mostrado, que não é suficiente. O trancamento de pauta, que deveria operar como uma norma de exceção, tem sido tão freqüente, que tem deixado claro que a regra não combina com a natureza do Congresso Nacional e com as características do processo legislativo. Além disso, os trancamentos de pauta, nesse nível, retiram do Colégio de Lideres o seu poder de controle sobre a Agenda Política do Poder Legislativo.

Ao se observar os números acima, surgem diversos questionamentos. Por que o novo regime das medidas provisórias, que, durante sua gestação tramitou duas vezes no plenário da Câmara e três vezes no plenário do Senado, passou por duas Comissões Especiais e duas Comissões de Constituição e Justiça, não têm funcionado conforme desejado? Por que a pauta das Casas Legislativas tem sido trancada com tanta freqüência?

Essas questões sensibilizaram os Parlamentares em busca de soluções. Atualmente, tramitam na Câmara dos Deputados cerca de 30 propostas de emenda à Constituição, todas apensadas à PEC n. 511, de 2006, originária de proposta do ex-Senador Antônio Carlos Magalhães, já aprovada pelo Senado. A Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados manifestou-se com parecer pela admissibilidade. Segundo o Regimento Interno da Câmara, as PEC’s devem ser apreciadas por uma comissão especial instituída para este fim.

A comissão especial foi então criada por ato da Presidência, em 22 de outubro de 2007, e instalada em 13/02/08, quando começou suas atividades, e terá o prazo de 40 sessões para emitir um parecer que será levado ao Plenário da Câmara. O primeiro passo foi a escolha do Presidente, Deputado Cândido Vaccarezza (PT-SP), e do Relator, o Deputado Leonardo Piccianni (PMDB-RJ). Em seguida, deliberaram sobre os requerimentos de convite a autoridades técnicas para audiências públicas de discussão da matéria, estágio em que se encontram os trabalhos da comissão especial.

Por tudo isso, o tema "regime das medidas provisórias" assumiu caráter prioritário para o ano de 2008, conforme pronunciamento dos Presidentes da Câmara e do Senado na Sessão Solene de abertura da atual Sessão Legislativa. Trata-se, portando de um grande desafio que os parlamentares terão que enfrentar, razão pela qual, os Líderes da Câmara e do Senado já têm buscado estreitar os entendimentos políticos para viabilizar uma tramitação mais célere do projeto, evitando-se assim as diversas idas e vindas entre as Casas Legislativas.